להילחם בשחיתות המקומית

שחיתות מוניציפלית

רו"ח שי מדינה, שותף, מנהל מחלקת ביקורת חקירתית, פאהן קנה ניהול בקרה בע"מ.

רו"ח ברק ציפרוט, מנהל תחום גופים מוסדיים, פאהן קנה ניהול בקרה בע"מ.

פתיחה

הרשויות המקומיות בישראל מופקדות על מתן מכלול שירותים המוענקים לאזרחים בישראל ובהם החינוך, הרווחה, הבריאות, הדת, התרבות ופנאי. אמנם, בתחומים רבים הרשויות המקומיות מונחות על ידי מערכת כללים שנקבעו על ידי השלטון המרכזי ומהוות מעיין "זרוע ביצועית", אולם במרבית התחומים הרשויות המקומות מחזיקות בסמכויות נרחבות המשפיעות במישרין על חיי היום יום של התושבים, לעיתים באופן מורגש אף יותר מהשלטון המרכזי.

בשנים האחרונות נחשפנו למקרים רבים בהם נציגי ציבור מהשלטון המקומי נצלו את הכוח הניתן להם לרעה. בין המקרים הבולטים ניתן למצוא את ראש עיריית רמת גן לשעבר, מר צבי בר, שהורשע בשנת 2014 בגין שוחד, הלבנת הון, הפרת אמונים ושיבוש הליכי משפט, ראש עיריית בת ים לשעבר, מר שלומי לחיאני, שהורשע במסגרת הסדר הטיעון בעבירות של מרמה והפרת אמונים וכמובן ראש הממשלה וראש עיריית י"ם לשעבר, מר אהוד אולמרט, שהורשע בשנת 2014 בפרשת הולילנד.

במאמר זה נדון בשני תחומים החשופים למעשי שוחד ושחיתות ברשויות המקומיות. הראשון פעילותן של וועדות תכנון ובניה והשני התנהלותם של תאגידים עירוניים.

וועדות תכנון ובניה

פרשיות שוחד ושחיתות רבות נקשרו בעבר בפעילות הוועדות לתכנון ובניה המקומיות/מרחביות.

כך לדוגמה, ראש עיריית צפת לשעבר, מר עודד המאירי, הורשע בעבירות של מרמה והפרת אמונים על כך שבהיותו ראש העיר תמך באופן חריג בפרויקט של חברו ודאג להוצאת היתרי בנייה לפרויקט, בידיעה כי חברת בנייה משפחתית שנוהלה על ידו תבצע את הפרויקט.

בשנת 2015 הורשע ראש עריית ר"ג לשעבר, מר צבי בר, בקבלת שוחד ממספר יזמי נדל"ן בכדי לקדם את פרויקטי הנדל"ן שבהם היו מעורבים, תוך ניצול השפעתו במוסדות התכנון המקומיים והמחוזיים.

לא בכדי פעילות זו מהווה כר פורה למעשי שוחד ושחיתות, שהרי בוועדות לתכנון ובניה המקומיות/מרחביות ניתן לרשויות המקומיות הכוח לקדם או לעכב פרויקטי נדל"ן הנמצאים בשטחן המוניציפלי, במיוחד בתקופות בהן ישנם מספר לא מבוטל של פרויקטים הממתינים לאישורים בוועדות.

בתחילת 2010 יצאה אל הפועל רפורמה עמוקה בהליכי התכנון במדינת ישראל במטרה לפשט את תהליכי הבנייה הסבוכים בארץ, להקל על היזמים ולמנוע בירוקרטיה מיותרת. במסגרת הרפורמה הועברו חלק מסמכויותיהן התכנוניות של הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות/מרחביות. יתכן וחלק משינוים אלו הובילו לתוצאה שונה מהמצופה ובשם "המלחמה בבירוקרטיה", ישנם ראשי רשויות שניצלו לרעה את  הסמכויות והכוח הרב שניתן להם.  

לפני כשנתיים פורסמו החשדות כנגד ראש העיר נתניה, גב' מרים פיירברג, לקבלת שוחד מאנשי נדל"ן בתמורה לקידום פרויקטים. בהתאם לפרסומים, ראש העיר ובני משפחתה חשודים כי חברו ליזמים שונים וקיבלו, בין היתר, את הזכות לרכוש חלק בפרויקטים שונים, בעלויות מופחתות, אשר לימים הניבו לראש העיר זכות לדירה במחיר מופחת, המשקף הטבה של מאות אלפי שקלים. יתרה מכך, משמעות האפשרות לרכישת הזכויות בשלב היזמי, בטרם שינתה הקרקע את יעודה למגורים, טמנה בחובה הטבה בשווי של עשרות מיליוני שקלים. על פי החשד, בתמורה להעמדת הזכות לרכישת החלק בקרקע/דירה פעלה ראש העיר לקידום הליכי התכנון והבניה.

סיכוני הונאות ומעילות בפעילות תאגידים עירוניים ברשויות מקומיות

רשויות מקומיות רבות בארץ בוחרות לבצע חלק מפעילותן דרך תאגידים עירוניים הנמצאים בשליטתן. תאגידים אלו הוקמו במטרה לאפשר לרשות המקומית גמישות ויעילות באספקת שירותים מוניציפאליים לאזרח ונמצאים בנקודת המפגש שבין העולם העסקי, בו ההתנהגות מוכתבת על ידי שיקולים של יעילות ורווח לבין השירות הציבורי, בו השיקולים המנחים הם שמירה על האינטרס הציבור.

יחסי הגומלין המיוחדים השוררים בין הרשות המקומית לתאגיד העירוני מהווים כר פורה להתנהלות שלא על פי כללי מנהל תקינים, לרבות: העסקת עובדים, קבלני משנה וספקים בפרויקטים ובעבודות שונות שלא על-פי הכללים המקובלים וזאת תחת ההנחה כי התנהלות התאגיד העירוני כחברה בע"מ תרחיק את פעילותו מעיניהם של גורמי הבקרה והביקורת ברשות.

לא אחת אנו נתקלים בפרצות בתהליכי העבודה בתאגידים עירוניים הנגרמים, לעתים, כתוצאה  מעמימות בהגדרת הסמכויות של בעלי תפקידים, בתיעוד חסר של ההחלטות המתקבלות בתאגידים, בניסוח לקוי של הסכמים וכו'.

בתאגידים עירוניים עולה רמת הסיכון לתרחישי הונאות ומעילות באופן משמעותי וזאת בשל העובדה כי בניגוד לרשויות מקומיות בהן על פי רוב קיימים מנגנוני בקרה האמונים על שמירת כללי מנהל תקינים, בתאגידים העירוניים חלק ניכר ממנגנוני הבקרה והפיקוח הבסיסיים אינם קיימים כלל. בכדי להתמודד עם הסיכונים האמורים ולצורך חיזוק מנגנוני הבקרה והפיקוח בתאגידים עירוניים, על מבקרי הפנים ברשויות המקומיות לבצע ביקורת בתאגידים באופן תדיר כחלק מתוכנית העבודה השנתית של הביקורת.

מה ניתן לעשות בכדי להתמודד עם הסיכון ?

יתכן והעונש לפקידי ציבור הנחשדים בשחיתות יגיע באמצעות האזרח, אשר ימנע מלתת את קולו לחשודים בשחיתות. כך לדוגמא, דב צור, ראש עירית ראשון לציון הפסיד בבחירות האחרונות, על רקע חשדות לשחיתות שנקשרו לשמו. כך גם ביהוד, שם הפסיד לאחרונה יוסי בן דוד שנאשם בהפרת אמונים ומרמה בנוגע לפרויקט בנייה של קבלן בעיר.

עם זאת, מועצות מקומיות אינן יכולות להסתמך רק על מנגנון הבחירות בהשלטת מנהל תקין. בכדי להתמודד עם הסיכונים שתוארו לעיל, הן בתחום התכנון והבניה והן בפעילות התאגידים העירוניים, על רשויות מקומיות או משרד הפנים לחזק את מערך הביקורת ולהטמיע מנגנוני בקרה באמצעות נקיטת הפעולות הבאות:

• חיזוק שומרי הסף ברשות המקומית (היועץ המשפטי, גזבר הרשות, מהנדס הרשות) בתחומי הליבה של הראשות המקומית, לרבות בתחום תכנון ובניה והתאגידים העירוניים, בדרך שתהיה ביכולתם לשאת באחריותם. חיזוק זה כולל: קביעת תיאורי תפקיד, גיבוש תקינה מינימלית למערך הפיקוח ברשויות השונות ותיקנון מינימאלי בהתאם לגודל הרשות של מספר העובדים בה וצרכיה המיוחדים, כך שיובטח כי יוקצו לעניין זה משאבי כוח האדם הנדרשים.
• יש לוודא כי המבקר הפנימי יכלול בתוכנית העבודה שלו נושאי ביקורת בעלי רמת חשיפה גבוהה למעשי שוחד ושחיתות ויבדוק אותם בתדירות גבוהה יותר מנושאים אחרים. במגזרים אחרים נהוג לערוך ביקורות בנושאים מהותיים לתחומי הפעילות אחת לשנתיים. על מנת לעמוד בתוכנית עבודה רב שנתית שכזאת, יש לחזק את הביקורת הפנימית ברשות כמפורט לעיל.
• יצירת שקיפות בוועדות לתכנון ובניה, לרבות בוועדות המשנה.
• לאור העובדה כי על פי רוב ראשי הרשויות המקומיות נתונים ללחצים כבדים מכל עבר מתוקף תפקידם, יתכן שמומלץ למנוע באמצעות חקיקה את כהונתם, בוועדות המשנה לתכנון ובניה שבהן יש באפשרותם לנצל את כוחם.
• חיזוק מנגנוני הפיקוח והבקרה, לצד עריכת ביקורות תהליכיות ותקופתיות של גורמים מקצועיים בתחום. על הרשויות המקומיות ומשרד הפנים לנקוט בגישה אקטיבית במסגרת תוכנית מתמשכת למניעת מקרי שוחד ושחיתות, הכוללת בחינת תרחישים רלוונטיים, המסייעים לצורך איתור אירועים חריגים העשויים להעיד על חשדות למעשי שוחד ושחיתות.
• על משרד הפנים למנות גורם שתפקידו לרכז וליישם החלטות הנוגעות למניעת שחיתות, ליזום תהליכי חקיקה ולהנחות את הרשויות המקומיות בהכנת תוכנית למניעת שחיתות, לפי הצורך. העובד יהיה אחראי על הדרכות לצורך מניעת מעשי שחיתות, וכן טיפול והתרעה על ההפרות להנהלת המשרד.